袁爱平，全国政协委员、湖南启元律师事务所主任。他提出了优化和完善农林生物质发电产业税收优惠政策的建议。

背景

扶持并发展农林生物质发电，是国家《能源发展“十三五”规划》《可再生能源发展“十三五”规划》《生物质能发展“十三五”规划》明确的战略目标，是改善环境质量，发展循环经济的重要任务。

国家能源局《生物质能发展“十三五”规划》提出，到2020年，我国生物质发电总装机容量达到1500万千瓦，年发电量为900亿千瓦时，其中农林生物质发电为700万千瓦。根据国家能源局今年1月24日发布的数据，2017年我国生物质发电累计装机达1488万千瓦，年发电量为794亿千瓦时，同比增长22.7%。农林生物质发电已投产项目达300多个，核准待建的有300多个。

农林生物质发电所用燃料主要是农作物秸秆及农林业生产、加工产生的剩余物和一部分废弃家具、建材。农林生物质发电企业发明了一系列收集、打捆、翻晒的机械，引导加入农民参与农林废弃物的收集行列。在增加农民收入的同时，提高了他们的环保意识。更重要的是，农林生物质发电企业正全面转向热电联产分布式能源电站业务，一个电厂可以带动一个产业园区或小城镇，成为资源节约型、环境友好型社会建设的重要引擎。

行业当前享受税收优惠政策是按《资源综合利用企业所得税优惠目录》（财税[2008]117号）（以下简称“所得税优惠目录”）和《资源综合利用产品和劳务增值税优惠目录》（财税[2015]78号）（以下简称“增值税优惠目录”）两个文件执行。

其中，所得税优惠目录中第三项类别“再生资源”对农林废弃物的表述为：农作物秸秆及壳皮，包括粮食作物秸秆、农业经济作物秸秆、粮食壳皮、玉米芯，要求产品原料70%以上来自所列资源。增值税优惠目录中对农林剩余物及其他的表述为：畜禽粪便、稻壳、花生壳、玉米芯、油茶壳、棉籽壳、三剩物、次小薪材、农作物秸秆、蔗渣，以及利用上述资源发酵产生的沼气，要求产品原料或者燃料80%以上来自所列资源。

从宏观上看，上述两个政策目录的行业涉及面很广，而农林生物质发电行业处于所有资源综合利用价值链的末端，是生物质5种利用方式——— “肥料化、饲料化、基料化、原料化、能源化”中前“四化”后不能再利用，且在“能源化”中择优利用后不可再利用的剩余部分。它的功能是环保。由于两个政策目录没有涵盖行业所有可利用资源品种，造成地方执法部门普遍“生搬硬套”这两个政策目录，导致行业存在极大的政策违规风险。

从微观上看，农林生物质发电厂投资成本高、投资强度大、回收周期长，企业燃料成本普遍超过经营保本的上限值0.5元/千瓦时。行业的上网电价是0.75元/千瓦时 （含基本电价和可再生能源电价附加补贴），各省基本电价在0.35~0.45元/千瓦时之间，补贴电价一般在项目投产两年后才开始结算。行业中几乎所有企业都在高负债经营，没有形成真正的良性循环。

另外，农民收集农林废弃物的行为是不连续和临时性的，季节性很强，而农林废弃物不能作为免税农产品开票，很大程度上挫败了农民的积极性，很多农民被挡在收集和处理农林 “垃圾”的门外，增加了收集难度。

从政策本身来看，这两个政策目录对农林废弃物品种的表述不一致。所得税优惠目录在2008年出台后再未进行修订和完善。增值税优惠目录经过几次修订已比较完善，但对行业利用的农林废弃物品种没有全覆盖。

建议

建议对上述两个政策目录同步修订和完善，一是将农林生物质发电行业收集利用的农林废弃物品种全部纳入，并取消技术标准中对农林废弃物的比例要求；二是统一两个目录对农林废弃物品种的表述方式和内容。

把农林废弃物作为免税农产品，让农民享受免税农产品的相关优惠政策，更大程度地调动他们收集农林废弃物的积极性。