2017年能源电力政策回顾及2018年能源电力政策展望

(文 | 华能研究院 倪盈 司纪朋 张斌)

一、2017年能源环境政策回顾

(一)新时代新征程将带来能源发展新变革

党的十九大确立了习近平新时代中国特色社会主义思想，提出了新时代党的历史使命，描绘了新时代的宏伟蓝图，作出了新时代“两步走”的战略部署。在新时代高质量经济发展阶段，投资将发挥对优化供给结构的关键性作用，而不再仅仅是拉动经济增长。我国国民经济支柱产业将发生历史性变迁，传统产业未来都会逐步达到峰值，先进制造业、现代服务业等中高端产业、中高端消费等新产业、新业态将成为新增长点。

经济结构、产业结构、需求结构和区域结构逐步发生的新变化，将深刻影响我国能源和电力消费，消费增速将从中速逐级降至低速增长，直至与经济持续增长脱钩，这是能源发展的普遍规律，已被很多发达国家发展历程所验证。能源生产模式也将逐步呈现市场化、低碳化、分布式、数字化和智能化等新特点。

(二)生态文明制度化顶层设计深入推进

党的十八大把生态文明首次纳入“五位一体”总体布局，五年来我国生态环境保护从认识到实践发生了历史性、转折性和全局性变化，生态文明绩效评价考核和责任追究制度基本建立，将从根本上改变各地区的经济发展理念和政绩观，加快各地区结构调整和能源转型的步伐。

党的十九大提出改革生态环境监管体制，持续实施大气污染防治行动，意味着过去五年来实施大气污染治理的有效举措和机制将长期固化下来，如中央环保督察、生态文明建设年度评价等，这些举措和机制都将继续对我国能源和电力需求产生区域性、时段性和季节性影响。

应对气候变化是全球环境治理的一个重要领域，十八大以来我国积极引导应对气候变化国际合作，对《巴黎气候协定》的达成发挥了重要贡献。按照协定要求，2020年前各国要通报2050年低碳排放发展长期战略，我国已经基本编制完成2050年低碳发展战略，包括重要节点目标和配套政策措施，预计不久将公布。

(三)能源革命战略框架体系基本形成

继党的十八大报告首次把能源生产和消费革命纳入生态文明建设领域之后，党的十九大报告在绿色发展中再次提出推进能源革命，并继承了十八届五中全会提出的能源革命目标，即建设清洁低碳、安全的能源体系。

2017年，国家能源局发布实施面向2030年的能源革命战略和4个行动计划，系统部署了2030年前推进能源革命的战略目标和主要任务 ;继国家《能源发展“十三五”规划》和14个配套专项规划发布之后，31个省区市也陆续发布了能源和电力发展“十三五”规划，进一步细化分解推进能源革命战略的任务。我国能源发展次构建起综合性和专业性、中期性和长期性、全局性和地区性相结合的立体式、多层次规划体系，基本构成了推进能源革命“四梁八柱”性质的主体框架。

能源革命战略是一个面向2050年的长期战略，是我国的能源发展国策。目前，国家能源局正在研究编制2035、2050年能源发展战略纲要，描绘新时代能源发展的路线图和时间表，将成为能源行业规划和能源企业转型的重要依据。

(四)中央环保督察全覆盖强化污染排放治理

2017年，历经两年的中央环保督察，完成了全国31个省区市的全覆盖。中央环保督察是习近平总书记亲自倡导推动生态文明体制机制的一项重大改革举措，目前国家督省体制机制已经基本健全，紧盯地方党委政府，坚持问题导向，有效发挥社会监督作用，严肃严厉追责问责，取得明显成效。

中央环保督察在加大环保执法和问责力度的同时，也影响高污染高耗能行业的生产经营，倒逼地方产业转型升级。中央环保督察的成功做法已经应用到《京津冀及周边地区2017-2018年秋冬季大气污染综合治理攻坚行动强化督查方案》中，重点对“2+26”城市所有县(区)“散乱污”整治、清洁取暖、工业治理及淘汰、错峰生产、重污染应急等12项重点任务。中央环保督察、攻坚行动及相关措施都是在探索和建立长效机制，将长期坚持下去，也将给能源和电力消费带来持续影响。

(五)地方能源电力规划力推结构转型

2017年，各省陆续发布了省级能源及电力规划，均将地区能源转型作为“十三五”发展的中心工作(研究院已对重点地区(江苏、浙江、内蒙、山东、广东)的能源规划进行了深入解读，相关成果已在《华能技术经济研究》发表，此处着重介绍其他省份的共性特征。)，以下几个方面值得特别关注 ：

大力推动可再生能源发展。各省产业政策和资源配置由传统能源向新能源倾斜的力度进一步加大，能源供给结构进行更深层次的调整。

一是推动一批水电项目发展。青海、四川等省份力争国家对“三江”水电基地项目的支持，“十三五”新开工水电3064万千瓦，占全国的71%。二是稳步推动陆上风电开发，积极探索海上风电项目建设。“十三五”期间，风电开发布局重心由“三北”地区转向中东部和南方地区。预计五年间中东部和南方陆上风电新增并网容量将达到4200万千瓦，将超过“三北地区”的3500万千瓦。2020年中东部和南方地区陆上风电规模将达到7000万千瓦以上，预计占国家总规模的33%。三是推动太阳能产业发展。推动中东部分布式光伏发展，安徽、江西分布式光伏分别新增670万、200万左右。结合外送通道推动西部地面光伏电站建设，陕西、青海、甘肃、宁夏新增光伏电站1188万千瓦，河北、山西将增长900万千瓦左右。

积极推进煤炭供给结构调整，通过去产能提质增效。山西省在晋北、晋中、晋东三大煤电基地进一步加大资源整合，到2020年控制煤矿数量在900座以内，相比2015年减少178座。河南省“十三五”期间严格控制新建煤矿项目，推进煤炭绿色开采，力促一批煤炭转型升级工程落地。河北省明确要压缩煤矿生产规模，关闭退出煤矿123座，淘汰生产能力5103万吨/年。

大力实施能源消费双重替代，即清洁替代和电能替代。北京、甘肃、广西、贵州、云南等省预期较为乐观。到2020年，北京将建成以电力和天然气为主体、地热能和太阳能等为补充的清洁能源体系。甘肃将有序推进兰州等重点城市煤改气、煤改电工程，全面整治城镇燃煤小锅炉，逐步淘汰分散燃煤锅炉。贵州大力推动用能方式转变，在城市实施煤改气工程。云南将有计划地启动清洁能源对传统能源的替代，非化石能源占一次能源消费比重达到25%左右。

(六)煤电新定位首次明确

煤电要为清洁能源发展腾空间，首次写入2017年政府年度工作报告，预示着今后较长一个时期的政策取向和市场导向，印证了我们此前对煤电将长期面临电量和效益“两个双重挤压”的判断。为清洁能源让路、为电力供应兜底已经成为煤电的新角色定位，也体现在2017年电力市场运行中，需要统筹应对，积极谋划转型。正是基于这个新定位和2016年工作基础，2017年政府工作报告将防范化解煤电产能过剩风险列为全年工作重点，逐级加大工作力度，问责落实。

2017年1月，国家能源局发布《关于进一步做好火电项目核准建设工作的通知》，并向11个省区下发《关于衔接“十三五”煤电投产规模的函》，要求停建、缓建一批煤电项目，涉及规模达到1.76亿千瓦。4月，国家能源局发布的《2020年煤电规划建设风险预警的通知》，对煤电项目核准建设提出更严厉要求 ：一是橙色与红色等级省份同等对待，都要缓核、缓建自用煤电项目，并在国家指导下合理安排建设投产时序 ;二是对绿色风险等级省份增加约束条件，将跨省区电力互济等因素纳入统筹范围 ;三是强调由国家统一安排项目核准与建设。7月底，国家16部委联合印发《关于推进供给侧结构性改革 防范化解煤电产能过剩风险的意见》，编制2017年工作方案，将批煤电淘汰、停建、缓建目标任务层层分解，明确地方政府、企业责任人和实施细则 ;下发分省年度投产规模，严控新增煤电规模 ;开展自备电厂督查。